中医大讲堂
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国际中医药发展和立法情况概览

作者:海外华人中医药群集体  发布于:2017-8-14 0:00:00  点击量:352

    近几十年来,中医药在海外发展迅速。但世界各地的中医药发展并不均衡,总体来看,美州、东南亚、大洋洲、欧洲发展较快,南亚、中东、南美、非洲发展缓慢。

    目前中医药在西方国家归属于替代医学或补充医学。据不完全统计,全世界(所有的数据不包括中国)目前受过专业培训的中医药人员约50多万名。90%以上是通过各国当地的业余中医学校培训或毕业,其中25%是西医医生,45%是理疗师、自然疗法治疗师、护士等,25%没有医学背景(这些人群在大部分的西方国家必须先学200学时左右的西医基础,否则不能毕业)。大部分自开门诊,60%以针灸治疗为主;30%针灸加中成药治疗;5%以中药饮片、中成药治疗为主;还有5%从事中医推拿或加针灸治疗,共有30多万间私人中医诊所。

    荷兰有1,650万人口,中医药人员达4,000多人,1,500多家中医诊所;英国中医诊所有3,000多家,其中在伦敦就有1,000多家,中医针灸医师10,000多人;法国有10,000多位针灸师,3,000多所针灸诊所;葡萄牙有3,000多针灸师;德国有50,000多位具有针灸资格的治疗师,70多家西医医院设有中医门诊部;1991年,在Koetzting开设了德国第一家中医医院;莫斯科市有中医针灸师2,000多人,中医诊所300多家;在美国正式注册的中医师已近40,000人;加拿大有中医诊所3,000多家;温哥华及多伦多一共有3,872名注册的中医从业人员;巴西圣保罗有约30,000针灸师,巴西全国应超过50,000中医治疗师。在南非有500多中医针灸师;新加坡有3,000多位注册中医职业者;马来西亚有7,000多名中医师;印尼有20多万中医从业者(朱文骏提供);日本有中医针灸师、按摩师和整骨师总共392,267名(陈坚鹰提供);澳大利亚有2,500多家中医诊所。

1  各大洲目前的中医立法情况

1.1  欧洲

1.1.1  瑞士  瑞士政府2015年出台了联邦职业考试计划,包括中医针灸在内的4种医学通过考试可以拥有联邦认可的文凭,但称技师。有10年以上临床经验的人员考试只要求3040页的论文和45 min答辩,考试时要求使用当地语言。

1.1.2  匈牙利  匈牙利于20131217日立法,使中医行医合法化。20151019日,在该法律的基础上制定了实施细则,该法令对中医行医从业人员许可证发放进行了规定。该法律规定,在中医领域持有至少5年高等教育文凭的人才有资格向有关当局递交申请,并限定行医地点和期限。申请人必需证明在祖籍国最后一个长期行医的工作单位,没有被取消过行医资格并无刑事犯罪记录。申请人的毕业证书无需当地文凭认证机构认证,卫生行政部门需要将申请人的个人资料、毕业证书号码等有关信息存档备查。

1.1.3  英国  2002年英国卫生部成立了草药师立法管理工作小组,其初衷是为了保证草药安全使用,但其做法是把一种完全独立于其他医学模式之外的中国传统医学与西方传统草药及印度传统草药等混淆在一起,注册成“草药师”,并把中医药中的“针灸”单独分开注册。当时由于中医药学术团体与政府、英国本土针灸学术团体与华人为主的中医药学术团体,还有华人医药学术团体内部意见分歧,没有达成一致的立法方案。在立法咨询过程中,又更换了国家卫生部部长,所以英国的中医药立法停滞不前。

1.1.4  葡萄牙  葡萄牙中医尚未立法,但已被提上议事日程,目前政府反复更迭,前途难料。针灸立法已实施,葡萄牙卫生系统管理中心(ACSS)平台上注册申请针灸师执业证书的针灸执业人员已有2,000多个。

1.2  美洲

1.2.1  加拿大  加拿大魁北克省、艾伯塔省、不列颠哥伦比亚省、安大略省和纽芬兰省先后为中医针灸立法。19997月以前的中医行医者不需要考试,只需学历证明或师带徒的证明,同时每年有一定数量的病例支持就直接发执照(祖先法)。19997月以后执业的中医师则需有学历证明(可以是国内的),通过考试才能获得执照。执照分中医师(可以开中药和做针灸,学历要5年)、中药师(只能开中药)、针灸师(只能做针灸),后两个学历各要学习3年才能考试。考试分3部分:安全课(有英语、粤语及国语不同试卷)、笔试题和操作考试(有英文和中文简体和繁体的不同试卷)。只有3项考试都通过了,才能获得执照。针灸已经纳入政府的保险计划,但是只针对低收入者,而且每年只有230加元,还是同物理治疗师、脊柱治疗师共用的。

1.2.2  美国  美国属于联邦制国家,全国没有统一针灸或中医方面的立法,已有45个州和华盛顿特区在不同的时间通过了针灸立法,以州立法的形式对针灸进行规制和管理。虽然美国联邦政府尚未公布全美的针灸法律法规,但在19955月美国食品与药物管理局(FDA)将针灸针列为医疗器械,这被认为是美国政府间接而策略地认可针灸疗法。美国各州针灸立法管理大体上可以分为两大类。第1类:州政府专门为针灸立法,并且设立针灸师头衔。第2类:美国州政府未专门为针灸进行立法,也不存在针灸师头衔问题,但医师或在医师指导下可以应用针灸。美国对于针灸立法管理的特点可以概括为中央和地方共同管理,法律手段与非法律手段并存,但总体趋势是加快立法步伐,规范针灸疗法的整体运作过程,使之日益科学化、规范化、标准化,整体提高美国的针灸治疗水平和扩大应用范围。其主要内容概括起来包括针灸疗法的应用规程、从业者的资格认证和服务技能考评、针刺医疗的责任负担等问题。因为美国的针灸正在进入主流医学的过程中。因没有联邦保险法,所以各州或者各个保险公司对针灸的保险都不一样。

1.2.3  智利  智利已通过针灸立法。

1.3  大洋洲

1.3.1  澳大利亚  20005月澳大利亚维多利亚州通过了中医立法,承认中医师是合法的医生,而且与西医在法律上平等,并成立中医管理局。201271日澳洲中医立法正式在全国实行。澳洲诊所注册:所有的中医医生必须注册了以后才可以开诊所看病。首先要有医师执照,取得了中医注册的证书之后,就可以在任何一个地方开业,去市政府申请开业证,手续简单。目前,全澳已经有逾2,500家的中医和针灸诊所,有合法身份的中医师可以拥有Doctor头衔并被赋予处方权。目前全澳注册中医师和针灸师是4,494人,其中针灸师为1,688人。在高等教育方面,公立大学的墨尔本皇家理工大学、西悉尼大学、悉尼科技大学,还有3家私立大学都成立中医药研究所或者中医部,开设本科及研究生的正规中医课程,其学历被澳洲中医局承认。

1.3.2  新西兰  新西兰政府1990年通过Accident Compensation Act,正式认可传统针灸是一种有效的治疗方法,可用于治疗意外事故造成的损伤和痛症。国家意外事故保险委员会(The Accident Compensation CorporationACC)是政府唯一执行上述法律的机构。针灸师通过ACC注册后,其ACC病人必须有西医转诊,治疗费用可以得到政府的全额报销,针灸师可以得到政府$65/h的补贴。针灸师注册ACC的要求有两条:(1)拥有新西兰国家针灸文凭(7级)或同等的学历;(2)成为ACC认可的两个针灸协会其中之一的会员,并没有英语要求。持有新西兰学历,如毕业于指定学校,可以自动加入,无须考试。如仅持有非新西兰中医或针灸学历申请协会注册,需通过相关的考核。考核是用英语。

1.4  非洲  南非在2000年通过法律程序确认了包括中医针灸在内的多种疗法的合法地位,政府组建了The Allied Health Professions Council Of South Africa(联合卫生委员会),包括中医针灸在内的疗法在该委员会注册,2004年完成了首批中医针灸师注册,依据知识层次,分为中医师与针灸师两个层次。共约400多中医针灸从业者获得合法注册。在南非申请注册要求具备中医针灸大学本科学历,并通过The Allied Health Professions Council Of South Africa指定考试委员会考试合格后才能获得注册。注册医师可以获得医疗保险赔付。注册医师要参加医师资格再教育,获得学分才能维持医师资格。

1.5  亚洲

1.5.1  越南  越南政府已宣布中医合法地位。

1.5.2  马来西亚  马来西亚将要为传统医药立法,《中医传统医药法令》预计20166月提呈国会批准。

1.5.3  新加坡  1992年新加坡政府开始关注中医药,卫生部成立传统中医药委员会。传统中医药委员会的三大主要任务是检讨目前新加坡传统中医药界的施诊方式,研究本地中医药界培训医师的制度,并建议提高中医训练水平的方法,找出中医药界施诊时面对的困难及建议保护公众利益的措施。

    19946月间鼓励所有中医药团体共同设立“中医药联合委员会”。协委会宗旨:(1)促进、加强及鼓励全国各中医团体之间建立更密切的关系,协调合作及了解;(2)共同协商有关中医问题,必要时与政府有关部门联系和对话;(3)促进中医药专业人才培训规范化。

    1995107日,传统中医药委员会发表了《传统中医药初步报告摘要》及《传统中医中药白皮书》,对当时新加坡中医药的现状和发展作了总结。传统中医药委员会报告中提出的具体建议:(1)中医师的培训;(2)中医行业的管制;(3)中药材的管制;(4)研究与合作;(5)公众教育。

    卫生部根据与新加坡中医团体协调委员会共同认可的规范,于199912月公布《过渡时期针灸师注册纲要》,次年即开始对针灸师进行注册,以“老人老办法,新人新办法”的政策,对申请者的中医教育背景和行医经验进行个别评估,分别给予完全豁免考试而正式注册、完全豁免考试而过渡性注册、需通过临床考核、需参加规定的进修课程后参加统一考试。

    20001114日,新加坡国会通过传统中医师法案,成立中医管理委员会(简称管委会)和确立中医师(包括针灸师在内)注册制度。在中医注册法令下于200127日成立了中医管理委员会。中医注册法令规定管委会能有不少于5位但不多于9位的委员,所有的委员由卫生部长委任。

    管委会于2001年先后设立了考试组、行规道德组及过渡性注册组3个下属工作组。

    2001128日,管委会正式发布《中医师注册纲要》,与针灸师注册一样,根据“老人老办法,新人新办法”的原则进行注册。法令通过前已在执业的中医师,卫生部根据其学历与行医经验给予特别注册安排。过渡期中医注册根据如下安排:(1)完全豁免考试而正式注册;(2)豁免部分考试,但须参加理论和技能考核;(3)不被豁免而需直接参加统一考试或必须先参加进修课程后,再参加统一考试。

    2002年,卫生部委托新加坡中医学院与中医学研究院开办中医进修课程,让中医执业者进修,以便参加由中医管理委员会举办的中医统一考试。

    申请参加中医师注册资格考试的条件:目前,持有中医管理委员会认可的中医院校毕业证书者或有条件注册中医师,方可申请中医师资格注册考试。(1)新加坡中医学院中医专业高级文凭、中医学士学位课程毕业证书,新加坡中医学院与南京中医药大学联办的中医本科学位,新加坡中医学院与广州中医药大学联办的中医本科学位。(2)新加坡中医学研究院与北京中医药大学联办的中医本科学位。(3)南洋理工大学与北京中医药大学联办的生物科学学士学位及中医学本科学士学位。(4)新加坡公民,持有中国8所中医药大学(北京中医药大学、中国中医科学院、上海中医药大学、南京中医药大学、广州中医药大学、成都中医药大学、山东中医药大学、黑龙江中医药大学)的学士学位者,在参加中医师注册考试前,必须先完成至少1年的临床实习,包括至少403学时在被认可的中医院校进行的中医临床培训。(5)届满3年的有条件注册中医师。

1.5.4  泰国  泰国政府2000年正式批准中医行医合法化,随后泰国的“中医热”不断升温,中医也逐渐被泰国人所接受。在泰国曼谷、清迈、普吉等城市,中医诊所如雨后春笋般出现,药店柜台上中医药的种类也越来越多。泰国卫生部2000630日发布《关于批准使用中医方法治疗疾病的规定》,承认中医为一种医学。200271日,中医药在泰国合法化,泰国卫生部负责泰国本土中医生申请注册并颁发行医执照。截至目前,共有近800名中医师取得了卫生部颁发的行医执照。在中医教育方面,泰国已有6所大学设立中医学院。  

1.5.5  菲律宾  菲律宾共和国传统医学的法律地位在19978423传统医药法案中已经确立。中医药作为传统医学的重要组成部分,也已部分取得相关的法律地位。但该法案以鼓励菲律宾的医师从事针灸治疗为主,对菲律宾的传统草药和疗法予以推广和研究。菲律宾卫生部根据传统医药法案,联合其他部委设立的传统及替代医学研究中心,负责传统医学的政策制定管理和推广。在该中心指引下,通过各界的努力,经菲律宾卫生部同意,2008年开始由菲律宾传统和替代医学中心核发针灸师执照,其中包括非菲律宾公民但具有长期居留权的专业人士,明确了来自中国及其他国家的中医和传统医学人士可以取得执业资格。

    菲律宾的中医诊所及从业人员主要包括两个部分:(1)中国大陆来菲的专业或非专业人士从事中医药服务。该群体主要在马尼拉市中国城,部分在大马尼拉区的商业金融区域。大部分未经政府注册认证和登记。初步估计在40所左右;(2)菲律宾本地从事针灸治疗的专业人士,以及来自韩国的针灸师,大概在80100人左右,分布较为广泛,主要在大马尼拉区外,包括其余省市。根据菲律宾卫生部传统及替代医学中心的数据,目前菲律宾已注册的针灸师614名,认证的针灸诊所23家。认证的针灸学会有3个单位。认证的针灸培训课程有3个单位(菲律宾注册中医师及针灸师学会的培训课程是唯一包括中医基础理论和针灸培训的认证课程)。虽然针灸作为中医学的一个分支得到了承认,但中医的法律地位还没得到确实的承认和支持。当然大部分民众因针灸而认识中医,这也是正面的部分。

    菲律宾医药分离,药物署对中医药的注册将参照东盟的相关协调机制,但各国还是不同。菲律宾目前多以食品添加剂类别申请。菲律宾的药物管理由菲律宾食品药物管理局负责。目前大多数的中成药尚未在菲注册,少部分以食品补充剂的名义进口,不能声称任何的疗效和治疗作用,也限制了产品的使用。从另一方面,东盟目前对传统药物的注册要求,也将影响菲律宾对传统药物的注册制度。  

    在对针灸师认证的基础上,如何将中医的地位 予以明确和管理,将对未来中医药在菲律宾的发展有着重要的影响。2015126日,菲律宾注册中医师针灸学会和卫生部菲律宾传统及替代医学中心总干事进行了第一次沟通会议。

2  海外立法的主要模式

    海外中医药的传播与实践源远流长。现代海外中医的发展主要起始于尼克松1972年访华,然后在美国,继而在欧洲国家,乃至全世界兴起了针灸热与中医热。从1973年美国内华达州中医立法开始,美国各州纷纷立法,然后欧美西方各国才起而随之。目前海外对中医的立法分3个类别,即未立法国家、针灸立法国及地区、中医针灸全面立法。

2.1  未立法国家  目前的英国、荷兰、葡萄牙、新西兰、德国、瑞士、意大利等国。

    在西方法制国家,未立法国家实际上中医针灸是灰色地带。既没有法律规定中医是非法的,也没有法律规定中医是合法医疗行业。中医针灸业者基本上是行业自我管理。由于中医针灸疗效高,副作用小,治好了许多西医无法解决的疑难杂症。深受公众的爱戴,甚至许多政要也亲受其益。

    中医针灸在未立法国家是被默许的。对于政府来说,始终有一个隐患,就是如果出现医疗纠纷,如何保障病人利益?在行业自管下,进来的一些不合格的中医针灸从业者,也造成了许多不好的影响。如何保证入行的职业标准,保障公众利益,就成了海外各国政府立法规管中医的出发点。也是中医海外发展的大势所趋。

2.2  针灸立法国及地区  美国的立法主要是针灸立法,这与当年西方国家对中医认识的不足有关,中医中药反而是在针灸执照的行医范围内。

    在美国等针灸立法国和地区,中医中药是从属于针灸执照的行医范围的。加州实际上开了西方国家针灸立法的先河。中医中药在针灸学院的教学课程里。但是,由于中药在美国属于健康食品,不是药,所以,针灸师可以同时经营中药,自配方剂,反而在行医方式上有着独特的优势和自由度。美国在法律上称中医为“东方医学”,也是名不正,言不顺,或许和去中国化政治因素有关。

2.3  中医针灸全面立法  澳大利亚及加拿大BC省的立法就是中医的全面立法,可以有Doctor of TCM的称号。与西医、自然医师有着同样的法律地位,为中医正名。

    澳大利亚与加拿大BC省的中医立法,名正言顺,全面规管中医针灸的行医执业。对其他未立法国家,尤其是英联邦国家和正在立法过程中的国家和地区,可以起到很好的示范作用。这是政府层面正式、全面立法中医针灸,承认了中医的合法医疗专业地位,并在法律、保险等方面的融合,为中医行业的进一步发展,奠定了法律基础。

    但是对东南亚国家来说,他们应该更希望参照中国的中医中药法律和药典。

3  目前海外中医针灸立法表现出来的主要矛盾

    由于对中医的了解不足和中西文化背景的差异,大部分海外的西医医疗界对中医、中药、针灸、推拿的观念和中国中医师的认识相差很大。针灸由于相对容易学习(未必全部是中医理论),对疼痛性疾病的治疗疗效确切,在替代或补充医学中越来越受重视。中药因为方剂难学难懂,再加上部分中药的毒性、杀虫剂、重金属含量超标等因素,多数国家被限用或禁用。推拿处于更边缘的状态。因此,各个国家对针刺疗法和中医的认识差别巨大,立法承认的程度也不相同。

    立法是双刃剑,许多国家目前的立法,对华人中医师语言条件要求比较苛刻,许多人都不符合条件。立法以前,大家无法可依,尚且自由。立法后,有些人合法了,很多人可能就变非法了,也可能水平低的合法了,高的反而不合法了。海外中医被所在国立法来约束管制的趋势不可避免,因此我们必须非常积极地去思考、讨论、提出方案,调动包括所在国华人中医团体和中国官方在内的各种力量积极地去应对这个问题。

    应该看到,立法后针灸师或者中医师有了确定的地位,可以执业为当地的患者进行医疗服务,应该说在国外的中医人盼望当地中医药立法。但从已经立法的几个国家来看,喜忧参半,甚至负面的因素更多些。

3.1  中医师从业障碍  语言不能达到法律的标准从而不能再执业,这个影响对很多中医师来说是致命的。西方国家在立法时,多半会采取祖先法案。已经在所在国行医多年的医生,可以获得职业资格。但是,目前最突出的是语言问题,很多老专家,由于不懂当地语言,会失去行医资格。目前,加拿大BC省是少数允许用中文学习中医、考执照、写病历的地区之一。

3.2  中药的使用受到严格限定  有的国家由于对中药缺乏理解,禁止附子、半夏、细辛、麻黄等中药进口。很多中药方剂,尤其是经方都无法配齐,从而对某些疑难病的治疗更为困难。

3.3  中医执业范围缩小  中医的成功冲击了原有医疗职业人员的利益,引起了西医团体对针灸市场的争夺。原来中医针灸的重要适应证——痛症,变为很多的医务人员都可以治疗,比如医生、整脊师、护士、理疗师。他们的临床疗效并不一定差。中医师的一大部分病人被分流,中医人的治疗范围缩窄,从而影响收入。

3.4  中医师提供的治疗未纳入医疗保险范畴  针灸被纳入西医标准治疗方法。患者在西医针灸师治疗被保险公司接受,中医师的治疗反而不被接受。现在德国就是这种状况。瑞士、澳大利亚、加拿大部分保险公司也是如此。长此以往,中医针灸行业有着被边缘化的危险。

    海外中医针灸立法的出发点是对中医行业进行法制规管,保证从业人员素质,行医质量,以保护公众利益。立法内容主要是,定义行医范围,考试标准,行医的核心技能标准,行医的伦理标准,执照的发放和纪律规范。

 

    本文经世界中医药学会联合会副主席、世界中医药学会联合会服务贸易专业委员会会长、全欧洲中医药学会联合会主席董志林先生同意并授权在本刊发表。


本文发表于中国科技核心期刊《中医药导报》

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